Kohēzijas politikas paradokss: plaisa sarūk starp valstīm, nevis to iekšienē

Eiropas Savienības (ES) kohēzijas politika tuvākajos gados var piedzīvot būtiskas pārmaiņas. Pirms tas notiek, ieskatāmies, kā tā jau līdz šim ir mainījusi ES austrumu flanga valstis. Ekonomiskais iespaids bijis nenoliedzami iespaidīgs, tomēr process nav noticis gluži tā, kā sākotnēji iecerēts.

Sarunas par ES daudzgadu finanšu shēmu (DFS) tradicionāli sadalījušas dalībvalstis neto maksātājās un neto saņēmējās. Strīda centrā ir vērā ņemamas domstarpības par to, kādiem jābūt galvenajiem ES budžeta uzdevumiem.

Lielākās izdevumu programmas ilgstoši ir bijušas lauksaimniecības subsīdijas un kohēzijas politika. Tā dēvēto taupīgo dalībvalstu gatavība turpināt finansēt šīs programmas lielā mērā ir atkarīga no tā, vai tās dod taustāmus rezultātus un palīdz sasniegt plašākas Eiropas prioritātes.

ES kohēzijas politikas pamatmērķis ir mazināt ekonomiskās, sociālās un teritoriālās atšķirības starp reģioniem blokā – šis mērķis nostiprināts pašos ES līgumos. Tāpēc galvenās ieguvējas ir tā dēvētās kohēzijas valstis, kuru nacionālais kopienākums (NKI) uz vienu iedzīvotāju ir mazāks par 90% no ES vidējā līmeņa.

Lielākā daļa šo valstu ES pievienojās 2004. gadā, un dalība tajās iezīmēja straujas ekonomiskās izaugsmes perioda sākumu. Polijas ekonomiskā tuvināšanās Rietumeiropai ir viens no spilgtākajiem ES veiksmes stāstiem. Tās IKP uz vienu iedzīvotāju pieauga no aptuveni 51% no ES vidējā līmeņa 2004. gadā līdz ap 80–81% 2024.–2025. gadā.

Lietuvā kāpums bijis vēl iespaidīgāks: IKP uz vienu iedzīvotāju tajā pašā periodā palielinājies no aptuveni 50% līdz gandrīz 88% no ES vidējā rādītāja. Līdzīgas tendences redzamas daudzās jaunākajās dalībvalstīs, lai gan pēdējos gados izaugsmi bremzējušas globālās krīzes, inflācijas spiediens un vājāks pieprasījums Eiropā.

Šo progresu veicināja vairāki faktori. Nozīme bija piekļuvei ES vienotajam tirgum, integrācijai Eiropas rūpniecības ķēdēs un ievērojamām ārvalstu tiešo investīciju ieplūdēm. Taču viens no galvenajiem dzinējspēkiem bija ES finansējums.

Eiropas Komisijas "Kohēzijas ziņojumā" secināts, ka vairāk nekā pusi no IKP pieauguma Austrumeiropas valstīs laikposmā no 2007. līdz 2020. gadam var attiecināt uz ES kohēzijas politiku.

"Polijas Ekonomikas institūta" aplēses liecina, ka Polijas IKP uz vienu iedzīvotāju 2024. gadā bija aptuveni par 40–42% lielāks nekā būtu bijis bez dalības ES. Bulgārijas makroekonomiskā modelēšana savukārt rāda, ka bez strukturālajiem un kohēzijas fondiem reālais IKP būtu par vairāk nekā 10% zemāks, uzsverot ES finansējuma centrālo lomu valsts ekonomiskajā attīstībā.

Līdzīgus secinājumus izdarījuši arī Latvijas ekonomisti. "Pateicoties ES fondiem, Latvijas IKP 2007.–2025. gadā vidēji bija par 8,1% augstāks, nekā tas būtu bijis bez tiem," saka "Latvijas Bankas" ekonomists Oļegs Krasnopjorovs.

Šie skaitļi rāda, ka kohēzijas politika daudzās jaunākajās dalībvalstīs bijusi veiksmes stāsts. Tomēr šī veiksme nav bijusi visaptveroša.

Lai gan ap 2010. gadu Slovākija tika uzskatīta par reģionālu ekonomiskās konverģences līderi, pašlaik tā vairs nav. Kopš 2017. gada valsts faktiski iestrēgusi aptuveni 70% līmenī no ES vidējā rādītāja, lai gan kopš iestāšanās Savienībā kohēzijas politikas ietvaros saņēmusi aptuveni 30 miljardus eiro.

"Divdesmit gadu dalības pieredze apliecina, ka piešķirtā finansējuma apjoms pats par sevi negarantē panākumus. Izšķiroša nozīme ir institūciju kvalitātei, stratēģiskām investīciju prioritātēm un stabilai regulatīvajai videi," nesenā ziņojumā secināja "Slovākijas Augstākā revīzijas iestāde".

Kohēzijas politika ir palīdzējusi valstīm savstarpēji pielīdzināties ekonomiski, taču katras atsevišķas valsts iekšienē reģionu līmenī rezultāti ir krietni vājāki.

Daudzi nabadzīgākie reģioni joprojām atpaliek, lai gan saņēmuši ievērojamu ES finansējumu. Praksē konverģence valstu iekšienē bieži ir ierobežota, un reģionālās atšķirības salīdzinājumā ar ES vidējo līmeni saglabājas.

Rumānija šo paradoksu ilustrē īpaši skaidri. Kohēzijas politika palīdzējusi mazināt infrastruktūras plaisu, taču bieži vien jau tā dinamiskos izaugsmes centrus tā stiprinājusi straujāk nekā perifērijas reģionus.

Rezultātā vairāki Rumānijas reģioni joprojām ir starp vismazāk attīstītajiem ES, savukārt Bukarestes-Ilfovas reģions ir dramatiski atrāvies no pārējās valsts.

Līdzīgs modelis redzams Čehijā, Slovākijā, Ungārijā un Bulgārijā. Salīdzinājumā ar ES vidējo līmeni to galvaspilsētu reģioni kļuvuši par vieniem no turīgākajiem Eiropā. Vienlaikus kohēzijas finansējums netīši padziļinājis plaisu starp plaukstošajiem metropoļu centriem un grūtībās nonākušajiem perifērijas reģioniem, veicinot tajos iedzīvotāju skaita samazināšanos un migrāciju uz lielajām pilsētām.

Šī tendence saglabājas, lai gan šīs valstis nozīmīgu kohēzijas finansējuma daļu novirza mazāk attīstītajiem reģioniem.

"Kohēzijas finansējums Latvijā ir virzīts ar īpašu uzsvaru uz mazāk attīstīto reģionu izaugsmi," norāda Krasnopjorovs. Tomēr, lai gan Latgale uz vienu iedzīvotāju saņēmusi vairāk finansējuma nekā galvaspilsētas reģions, tā joprojām ir Latvijas vismazāk attīstītā teritorija.

Polija ir viens no nedaudzajiem piemēriem, kas lielā mērā apstiprina kohēzijas politikas pamatojumu. Īpaši uzskatāms piemērs ir Podlases vojevodiste Polijas austrumos, kas, izmantojot ES finansējumu un piekļuvi vienotajam tirgum, veiksmīgi attīstīja lauksaimniecības un pārtikas pārstrādes nozari.

"Pirms vairāk nekā desmit gadiem šis tika uzskatīts par problemātisku reģionu; šodien to var raksturot kā veiksmes stāstu," saka "Varšavas Ekonomikas augstskolas" tiesību un ekonomikas profesors Arturs Novaks-Fars.

Diskusijās par kohēzijas politikas nākotni pēc 2027. gada arvien biežāk izskan jēdziens "tiesības palikt". Tā pamatā ir arguments, ka kohēzijas politikas panākumi nebūtu jāmēra tikai pēc IKP pieauguma, bet arī pēc tā, vai cilvēki savos dzimtajos reģionos var veidot dzīvotspējīgu nākotni.

Tomēr realitātē šis mērķis joprojām ir grūti sasniedzams. Smadzeņu aizplūšana turpina veicināt mazāk attīstīto reģionu demogrāfisko lejupslīdi un vienlaikus paātrina migrāciju uz metropolēm. Piemēram, Budapešta un tās tuvākā apkārtne turpina attīstīties straujāk nekā pārējā Ungārija.

Kopš 2004. gada jaunākās dalībvalstis no ES budžeta saņēmušas desmitiem miljardu eiro. Kāpēc tad viens no kohēzijas politikas pamatmērķiem joprojām nav sasniegts?

Atbilde lielā mērā meklējama nacionālajā līmenī. Daudzās valstīs ES fondu īstenošana nav veidota tā, lai priekšroka tiktu dota projektiem ar lielāko ilgtermiņa ietekmi uz reģionālo attīstību. Varbūt visizplatītākā problēma ir tieksme panākumus mērīt pēc līdzekļu apguves rādītājiem, nevis ekonomiskajiem rezultātiem.

Spiediens uzņemties saistības un līdzekļus iztērēt pirms budžeta ciklu beigām bieži saīsina plānošanas un īstenošanas periodus, mazinot projektu kvalitāti un ilgtermiņa ietekmi. Tas rada stimulus naudu tērēt ātri, nevis stratēģiski. "Ja mēs tērējam naudu tikai tāpēc, ka tā ir pieejama budžetā, tā ir sliktākā iespējamā pieeja," saka "Slovākijas Augstākās revīzijas iestādes" vadītājs.

Pat partijas, kas kritiski vērtē Eiropas integrāciju, bieži atbalsta un popularizē ES finansētus projektus reģionos, kurus tās pārvalda.

Administratīvā sarežģītība un finansējuma sadrumstalotība lielā skaitā salīdzinoši mazu projektu vēl vairāk ierobežo ES investīciju efektivitāti. Resursi bieži tiek izkliedēti pārāk plaši, nevis koncentrēti pārveidojošos projektos ar nacionālu vai reģionālu nozīmi.

Nozīme ir arī politiskajiem cikliem. Valdības mēdz dot priekšroku projektiem, kas redzamus rezultātus dod līdz nākamajām vēlēšanām, nevis ilgtermiņa ieguldījumiem izglītībā, pētniecībā, inovācijās, digitalizācijā vai institūciju kvalitātē.

Polija gan šajā ziņā atkal izceļas kā izņēmums. "Galvenais ir tas, ka secīgas valdības saglabāja nepārtrauktību iesākto projektu īstenošanā, vienlaikus ieviešot savas attīstības prioritātes un pieejas līdzekļu sadalei," saka Novaks-Fars.

Polija sniedz vēl vienu mācību, kas atšķir veiksmīgākās valstis no mazāk veiksmīgajām: uzticēšanos reģionālajām pašvaldībām. ES fondi Polijā tradicionāli pārvaldīti decentralizēti. Lai gan "Attīstības fondu un reģionālās politikas ministrija" nodrošina kopējo uzraudzību, būtiska finansējuma daļa tiek novirzīta caur reģionālajām darbības programmām, kuras administrē vojevodistes. Pašlaik aptuveni 44% kohēzijas finansējuma tiek pārvaldīti reģionālo programmu ietvaros.

Savukārt daudzās citās valstīs ES fondu pārvaldība joprojām ir ļoti centralizēta ministrijās, kas atrodas valstu galvaspilsētās.

Ungārijā projektu konkursu nosacījumus un dotāciju sadali lielā mērā kontrolē centrālās valdības ministrijas, atstājot reģionālās un vietējās pašvaldības atkarīgas no Budapeštā pieņemtajiem lēmumiem.

Līdzīga situācija ir Slovākijā. Līdz 2021. gadam reģioniem nebija īpaši tiem paredzētu ES fondu piešķīrumu un gandrīz nekādas ietekmes uz finansējuma lēmumiem. Tas mainījās pašreizējā plānošanas periodā, kad gandrīz ceturtā daļa no nacionālā piešķīruma tika iezīmēta integrētas teritoriālās attīstības instrumentiem.

Tomēr reģionālās pašvaldības joprojām ir neapmierinātas. Vairākus gadus pēc programmas sākšanas atmaksas saņēmis tikai ierobežots projektu skaits. Ministrijas saglabājušas būtiskas apstiprināšanas pilnvaras, radot lēmumu pieņemšanas "pudeļu kaklus", kas turpina bremzēt ieceru īstenošanu.

Neraugoties uz trūkumiem, kohēzijas politika joprojām ir viens no svarīgākajiem attīstības instrumentiem, kas pieejami jaunākajām dalībvalstīm.

Daudzās valstīs tā finansē ievērojamu daļu no visām publiskajām investīcijām. Kamēr Čehijā kohēzijas finansējums veido aptuveni trešdaļu publisko investīciju, Slovākijā un Bulgārijā šis rādītājs sasniedz pat 80%. Reģionālās attīstības projekti, pašvaldību ieguldījumi un pat lielas stratēģiskas iniciatīvas bieži ir ļoti atkarīgas no ES atbalsta.

Sekas kļūst redzamas, kad finansējums tiek pārtraukts. 2022. gada decembrī Eiropas Savienība iesaldēja 55% Ungārijas kohēzijas finansējuma, kā arī "Atveseļošanas un noturības mehānisma" resursus un vairākas citas programmas. Paralēli samazinājās investīciju aktivitāte, un daudzi projekti tika atlikti vai apturēti.

Visā reģionā ES finansējums galvenokārt atbalstījis pilsētvides attīstību, transporta infrastruktūru, vides projektus, ūdenssaimniecību un atkritumu apsaimniekošanas sistēmas. Tieši šajās jomās jaunākās dalībvalstis kopš pievienošanās ES piedzīvojušas vienu no redzamākajiem progresiem.

Tā kā šīs investīcijas ir taustāmas un ikdienā plaši izmantotas, tās būtiski ietekmējušas sabiedrības priekšstatus par kohēzijas politiku. Pat partijas, kas kritiski vērtē Eiropas integrāciju, bieži atbalsta un popularizē ES finansētus projektus reģionos, kurus tās pārvalda.

Somijas attiecības ar ES kohēzijas politiku būtiski atšķiras no nabadzīgāku dalībvalstu pieredzes, kuras lielā mērā paļaujas uz bloka strukturālajiem fondiem. Lai gan Somija ir ES budžeta neto maksātāja un nekvalificējas tradicionālajam kohēzijas finansējumam, arī tā saņem atbalstu no tādiem kohēzijas instrumentiem kā "Eiropas Reģionālās attīstības fonds" (ERAF), "Eiropas Sociālais fonds Plus" (ESF+) un "Taisnīgas pārkārtošanās fonds".

2021.–2027. gada budžeta periodā Somijai no ES attīstības fondiem piešķirti 1,935 miljardi eiro.

Šie resursi galvenokārt tiek virzīti reģionālo atšķirību mazināšanai starp turīgākajiem Somijas dienvidiem un rietumiem un mazāk attīstītajiem austrumu un ziemeļu reģioniem.

ES finansēto reģionālās attīstības projektu ietekme ir pamanāma, taču ierobežota. Ekonomiskā izaugsme Somijas austrumos un ziemeļos ir bijusi saistīta ar ES atbalstītām iniciatīvām, tomēr atšķirības saglabājas. "Pilnībā pavērsiens pretējā virzienā nav noticis, taču piešķirtajiem līdzekļiem ir spēcīga ietekme uz reģionu ekonomiskās noturības spēcināšanu un uzņēmējdarbības iespējām caur reģionālo attīstību," saka "Somijas Pastāvīgās pārstāvniecības ES" reģionālās un strukturālās politikas padomnieks Ilari Havukainens.